摘要
过去十年里，欧盟扩大政策在很大程度上失去了效能和可信性。正如塞尔维亚和黑山所经历的那样，官僚化的漫长谈判过程并不能促进变革。直至2018年，欧盟才开始重新审视其在西巴尔干地区的做法，但迄今为止仍收效甚微。欧盟委员会（European Commission）修改谈判方法的文件，吸收了法国和中欧国家的提案内容，即：对谈判章节分门别类，增加谈判进程的可逆性，设置更明确的入盟条件（欧盟也需做出更大的承诺），继续重视法治、司法和基本自由。新谈判方法可应用于北马其顿共和国和阿尔巴尼亚的入盟谈判，有朝一日也将应用于波黑的入盟谈判。另一方面，作为主要的欧盟候选国，塞尔维亚和黑山的入盟谈判已开展多年，在经过更仔细的考虑后，它们可能选择采用新的谈判方法。
2010年至2019年，欧盟扩大政策一直处于停滞状态，原因至少有几个。首先，以往欧盟扩大的经历改变了欧盟的运行。数十万人向西移民，这引起了一些老成员国的不满。三次“东扩”（分别于2004年、2007年和2013年）几乎使成员国数量，以及欧洲议会（European Parliament）、欧洲理事会（the European Council）和欧盟委员会等机构的代表人数增加了一倍，致使公共机构运转效率降低，使决策（无论是通过共识决策还是通过有效多数表决制）变得更为缓慢，也更具挑战性和政治协商性质。上述因素导致欧盟出现“扩大疲劳”（enlargement fatigue），至今仍未恢复。其次，过去10年里发生的重大危机也影响了欧盟的运转。经济衰退暴露了欧洲货币体系（European monetary system）的薄弱基础。欧洲中央银行（the European Central Bank）承担了更多的责任，包括向经济情况较差的国家提供更多的支持（如希腊、意大利）。难民危机导致欧盟内部两极分化（如保守的中欧国家政府和西方成员国之间的两极分化，此外还存在着其他方面的差距）。乌克兰危机暴露了欧盟睦邻政策（European neighborhood policy）的矛盾性和局限性，包括在与俄罗斯关系方面缺乏战略共识。第三，由于欧盟在政治、货币、社会和战略领域面临上述挑战，欧盟扩大政策已不再是政府工作的重中之重，甚至只是停留在名义上。部分西巴尔干国家于2003年加入了欧盟，然而欧盟向这些国家提供额外支持的政治意愿有所下降，这也反映在西巴尔干地区的政治局势上。在众多内部事务的挑战下，欧盟开始重视冲突后的西巴尔干地区的稳定，而不是成员国改革议程的质量和速度。因此，政治学者将欧盟的做法称为“稳定民主”（stabilocratic），而不是“（自由的）民主”。过去10年，只有黑山和塞尔维亚获准开启入盟谈判，但官僚化在谈判过程中非常严重，动力不足，且没有带来像前几轮欧盟扩大那样深刻的变革。欧盟拒绝规定明确的入盟日期；同时，欧盟历来以“奖励与制裁”为基础的制约性条件并未在西巴尔干地区得到充分且成功的实施。更具挑战性的是，“稳定民主”逻辑在西巴尔干北部地区（维谢格拉德集团国家）表现得很明显，具体表现方式包括新保守主义的意识形态、民族主义话语，以及符合欧盟规范和标准的程度越来越低。鉴于上述原因，欧盟需要一些时间来应对来自内部的挑战，然后才能更加密切地关注其尚未完成的扩大议程。至2018年，“关于西巴尔干国家的可靠扩大战略”（Credible enlargement strategy for the Western Balkans）才正式强调了欧盟对该地区的承诺。该文件指出，候选国达到入盟的全部标准，便可能在2025年加入欧盟。尽管从政治角度看，这份文件令人鼓舞，但它并没有改变欧盟的官僚主义作风，没有要求欧盟提供更多的支持，也没有规定明确的入盟日期或时间表，至少对塞尔维亚和黑山来说是这样。最初，各国对此满怀希望，并取得了非常积极的进展，如欧盟大力倡导的《普雷斯帕协议》（the Prespa Agreement）。然而，欧盟于2018年和2019年接连拒绝与北马其顿共和国开启入盟谈判，使整个西巴尔干地区对欧洲产生怀疑。同样，尽管阿尔巴尼亚在法治和司法改革方面取得了重大进展，但欧盟也于2018年和2019年拒绝与其开启入盟谈判。此外，一些主要欧盟成员国缺乏开启新章节谈判的政治意愿，即使候选国已为谈判这些章节做好了准备。因此，塞尔维亚和黑山的谈判进程也有所放缓。除此之外，普里什蒂纳（Priština）对来自塞尔维亚和波黑的商品加征关税，也影响了区域贸易，使得贝尔格莱德与普里什蒂纳之间的对话暂时停止。波黑未能成为欧盟正式候选国。区域合作委员会（Regional Cooperation Council, RCC）于2018年进行的巴尔干晴雨表调查（The Balkan Barometer survey）显示，塞尔维亚的受访者对加入欧盟日期的期待值极低：尽管塞尔维亚和黑山是主要的欧盟候选国，且已就入盟问题谈判多年，但只有25%的受访者认为塞尔维亚将在2025年加入欧盟，三分之一的受访者认为塞尔维亚永远都无法加入欧盟。（区域合作委员会，巴尔干晴雨表，2018，第52页。）2019年，在法国多次对阿尔巴尼亚和北马其顿共和国开启入盟谈判投出反对票后，马克龙（Macron）总统为提高欧盟扩大政策的效率和可信性，提出了修改谈判方法的建议。法国的非正式文件（the non-paper）将30多个谈判章节分为若干个专题组，按照在法治、司法和自由领域取得的进展，以及获得欧盟追加资金可能性的大小，依次开启专题谈判。奥地利的非正式文件赞同将谈判章节分为若干个专题组，同时，为了使谈判进程更有活力，主张允许同时开启多个专题谈判，而非依次开启谈判。该文件得到了8个成员国的支持，其中大多数为中欧国家。最终，新一届欧盟委员会于2020年2月公布了修改入盟方法的提案。该提案以上述文件为基础，基于对加强可信性、可预测性、动态性（dynamics）和政治参与需求提出。为实现这4个目标，欧盟需要对已取得的成果进行奖励、设定明确的激励措施和更精确的入盟条件。与此同时，强调法治、经济标准和公共行政改革的核心作用，并在开启其他专题谈判前取得一定进展。此外，定期与西巴尔干地区领导人会晤，加强沟通。修改后的入盟方法主要是为尚未开启入盟谈判的国家制定的，但塞尔维亚和黑山也可以选择采用这种新方法。根据欧盟领导人和部分成员国的政治声明，如果候选国满足了某些专题谈判的条件，就可能获得欧盟的追加资金。同样，如果候选国不具备专题谈判的条件，欧盟就可能通过减少投资的方式进行制裁，甚至会导致谈判倒退。如果成员国同意这项提案，那么阿尔巴尼亚和北马其顿共和国将通过这种模式开启入盟谈判。5月，欧盟—西巴尔干峰会（EU-Western Balkans Summit）将在萨格勒布（Zagreb）举行，在此之前，欧盟委员会将提出一项针对西巴尔干地区的经济和投资发展计划。尽管阿尔巴尼亚、北马其顿共和国和波黑可能会以这种方式开启入盟谈判，但塞尔维亚和黑山也可以选择。尽管黑山政府对此有所怀疑和保留，但塞尔维亚政府，包括一些领导人——布尔纳比奇（Brnabić）总理和武契奇（Vučić）总统）——都对此表现出浓厚兴趣。塞尔维亚已为开启更多专题谈判做好了准备，但自2014年1月开启入盟谈判以来，仅开启了一半的谈判章节（共有35个谈判章节，塞尔维亚开启了18个）。鉴于此，笔者认为，这种情况将对推动塞尔维亚入盟谈判产生积极影响。目前形势正在变得愈发不利，法国等一些成员国对当前的谈判方法表示不满，而新谈判方法将允许塞尔维亚同时开启多个谈判章节，甚至多个专题谈判。因此，我们应当更加仔细地考虑采用新谈判方法的可能性。虽然法治、司法和基本权利已是塞尔维亚和黑山入盟进程的核心，但取得的成果有限，新谈判方法可能会重新促进这些领域的改革成果。采用新谈判方法的另一个原因是，为了获得更多的欧盟投资。在西巴尔干地区，塞尔维亚吸收入盟前援助资金（Serbia’s absorption of pre-membership assistance）的能力最强，更多的欧盟投资有利于获得民众支持和推进体制转型进程。（作者：塞尔维亚国际政治经济研究所（IIPE）；翻译：高贺初盈；校对：郎加泽仁；审核：刘绯）
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